더불어민주당은 ILO(국제노동기구) 핵심협약의 비준 및 그에 따른 국내법 개정을 지난 제19대 대통령선거의 공약으로 내세웠다. 이후 출범한 문재인 정부는 ‘100대 국정과제’를 발표하며 ‘노동존중 사회 실현’을 과제 중 하나로 제시하였고, 이를 위해 ILO 핵심협약 8개 중 우리나라가 미비준 상태인 4개의 협약인 ‘강제노동에 관한 제29호 및 제105호’, ‘결사의 자유 및 단결권·단체교섭권 보호에 관한 제87호 및 제98호’에 대한 협약 비준을 추진하였다. ILO 핵심협약의 비준은 우리나라의 헌법이 노동3권을 국민의 기본권으로 천명하고 있음에도 불구하고, 종래 법령과 관행에 의해 허용해왔던 노사관계에 대한 국가의 후견적(後見的) 개입을 교정하는 중요한 계기가 될 것으로 기대되었다.

이후 2018년 7월 대통령 직속 경제사회노동위원회의 의제별 위원회의 하나로 ‘노사관계제도·관행개선위원회’가 설치되었고, 노사관계제도·관행개선위원회에서 2019년 4월까지 2년에 가까운 기간 동안 25회에 이르는 전체회의를 소집하는 등 사회적 대화를 진행하였으나, ILO 핵심협약에 대한 최종적 합의에 이르지는 못하였다. 그러나 노사관계제도·관행개선위원회는 2019년 4월 15일 관련 논의를 마무리하면서 공익위원 최종의견을 발표한 바, 이러한 공익위원 최종안은 그간의 노동법 학계의 연구성과에 근거하여 마련된 것으로 평가된다.

이후 고용노동부는 2019년 5월 22일 미비준 4개 핵심협약 중 “결사의 자유 제87호와 제98호”와 “강제노동 제29호” 등 3개의 핵심협약에 대한 비준절차를 진행한다고 발표하였고, 2019년 7월 31일에는 노동조합법, 공무원노조법 및 교원노조법의 개정안을 입법예고하였다. 이러한 정부의 입법예고안의 내용을 보면, 먼저 모든 형태의 노동조합에 실업자와 해고자의 가입을 허용하되, 기업별 노동조합의 경우 그 임원의 자격은 재직자로 한정하는 한편, 노사합의에 따라 이들의 사업장 출입과 시설사용을 제한할 수 있도록 하였다. 공무원들의 경우 종래에는 6급 이하의 일반직·별정직 공무원 등만 공무원 노조 가입이 허용되었으나, 개정안에서는 이러한 ‘직급 제한’을 삭제하되 다만 직무의 성격상 사용자의 이익대표자의 성격을 갖는 ‘지휘·감독자 및 총괄 업무에 종사하는 자’의 가입만을 제한하는 것으로 변경되었고, 소방공무원의 노동조합 가입도 허용하였다. 교원노조법과 관련하여서는 고등교육법상 대학교원도 교원노조를 조직할 수 있도록 하는 한편, 교원노조의 단체교섭에 대해서도 창구단일화 절차를 도입하였다.

이러한 정부의 입법예고안은 실업자·해고자의 노동조합 가입 허용, 공무원의 노동조합 가입 자격의 확대 등 종래 노동계에서 요구한 사항들을 반영하는 한편, 경영계에서 강하게 요구해 온 ‘파업 시 사업장 내 시설점거 금지’도 명문화했다. 경영계의 요구에 따른 점거 금지 대상이 ‘생산 및 주요업무시설’로 제한되어 있기는 하나, 이는 근로자의 단체행동권을 중대하게 제한한다는 점에서 문제가 있다고 생각한다. 이외에도 정부안은 사용자가 노조 전임자에게 급여지급을 하지 못하게 하는 규정을 삭제하되, 법에서 규정한 ‘근로시간면제 한도’ 안에서만 급여를 지급할 수 있도록 했다. 한편, 단체협약의 유효기간의 한도를 현재의 2년에서 3년으로 늘리는 내용도 포함하고 있다. 다만, 종래 경영계에서 강하게 삭제를 요구했던 ‘파업 시 대체고용금지’ 조항은 금번 개정안에서는 그대로 유지하기로 하였다.

정부의 노동관계법 개정안은 ILO 핵심협약 비준을 대비하여 국내의 노사관계법령을 국제노동기준에 부합하는 수준으로 개정함을 도모하면서도, 우리나라의 노사관계의 현실을 고려한 절충안이라고 평가할 수 있다. 우리나라의 경우 기업별 노동조합이 여전히 상당한 비중을 차지하고 있고, 산업별 노동조합의 경우에도 지부·지회 등 산하조직의 독립성이 매우 강한 편이다. 정부의 입법예고안은 적어도 현행 법령에 비해서는 결사의 자유의 관점에서 진일보한 측면이 있다. 다만, 종래의 기업별 노조 중심의 파편적 노사관계에서 집단적 자치가 실질적으로 기능하는 산별노조 중심의 노사관계로의 변화를 도모하기 위해서는 기존의 ‘교섭창구 단일화 제도’의 개선이 불가결할 것이나, 이번 정부안은 ‘노사관계제도･관행개선위원회’의 권고안에 비하여 산별교섭 활성화에 대한 대책이 부족하다는 점에서 아쉬움이 있다.

개인적으로는 노동3권의 충실한 보장의 관점에서 ILO 기본협약 비준을 계기로 노조법을 전면적으로 개정할 필요가 있다고 생각한다. 따라서 노동조합에 대한 종래의 감독행정의 관점을 버리고, 단결권이 자유권이라는 점을 명확히 인식하여 최소한의 필요불가결한 조항 외의 행정관청의 감독에 관한 규정들은 과감하게 폐지할 필요가 있다고 생각한다. 이러한 전면적인 개정이 있은 후에야 비로소 국가의 후견(後見)에 기대었던 종래의 기업별 노조 중심의 파편적 노사관계에서 집단적 자치가 실질적으로 기능하는 산별노조 중심의 노사관계로 나아갈 수 있을 것이다. 물론, 이러한 과정에서 교섭창구 단일화 제도의 전면적인 개선도 반드시 병행되어야 할 것이다. 마지막으로 이러한 노사관계법의 전면적인 개정을 위해서는 사회적인 컨센서스(consensus)가 선행되어야 할 것인바, 이를 위해서 다시 한번 ‘사회적 대화’에 기대를 걸어볼 수밖에 없다고 생각한다.